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L’effet direct des conventions internationales : une nouvelle grille d’analyse

avril 17, 2012

Le Conseil d’Etat vient d’ajouter une nouvelle pierre à l’édifice jurisprudentiel relatif aux normes internationales. Par un arrêt d’assemblée du 11 avril 2012, GISTI et FAPIL (req. n° 322326, v. p. 735), il revisite la théorie de l’effet direct.

On sait en effet qu’en vertu de cette dernière, les justiciables ne peuvent se prévaloir devant le juge national que des seuls traités internationaux dits « d’effet direct ». Il est usuel de reconnaître un tel effet aux traités qui remplissent deux conditions : d’une part, ils doivent avoir pour objet de créer des droits et obligations pour les particuliers ; d’autre part, ils doivent être self-executing, c’est-à-dire suffisamment précis pour pouvoir être appliqués par les tribunaux sans le secours d’une mesure interne.

Cette théorie ancienne, dont les origines remontent à un arrêt de la Cour suprême des Etats-Unis de 1829 et à un avis de la Cour permanente de justice internationale, Tribunaux de Dantzig, de 1927, a été forgée à une époque où dominaient les traités « contrats », relatifs à la paix ou aux frontières, qui, en vertu de l’effet relatif des contrats, n’avaient vocation qu’à régir les rapports entre les Etats parties.

Mais cette conception n’était plus en phase avec le formidable développement du droit international, et tout particulièrement des traités « lois ». Surtout, au fil du temps, en l’absence de définition claire dans la jurisprudence, les critères de l’effet direct étaient devenus passablement obscurs et relativement restrictifs. Certains arrêts attachaient ainsi une grande importance à la rédaction, en écartant l’effet direct des stipulations commençant par la formule « les Etats veillent à… » ou « les Etats s’engagent à… ».

L’arrêt GISTI du 11 avril 2012 donne une définition à la fois claire et large de la notion : une stipulation est d’effet direct lorsqu’elle « n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats » et « ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers ». La première condition est ainsi exprimée de façon négative : un traité est présumé d’effet direct, sauf s’il ne régit que les rapports entre Etats. La seconde condition est déconnectée de la seule rédaction, puisque, précise l’arrêt, « l’absence de tels effets ne saurait être déduite de la seule circonstance que la stipulation désigne les Etats parties comme sujets de l’obligation qu’elle définit ». L’arrêt fait d’ailleurs en l’espèce une application souple de cette définition, en reconnaissant l’effet direct du traité en cause.

Un seul regret : l’assemblée ne va pas jusqu’à retenir, en l’absence d’effet direct, le contrôle objectif proposé par Gaëlle Dumortier dans ses éclairantes conclusions, et, avant elle, par Ronny Abraham dans ses conclusions sur l’arrêt GISTI du 23 avril 1997 (RFDA 1997. 585). Comme eux, nous pensons que, même lorsqu’il n’a pas d’effet direct à l’égard des particuliers, un traité a toujours une portée juridique. Il engage la responsabilité de la France sur le plan international ; il a, dans l’ordre interne, « force de loi », selon la formule de la Constitution de 1946. Dès lors, il devrait pouvoir être invoqué, devant le juge national, à l’appui d’un recours contre un acte réglementaire. Et, comme l’a jugé la Cour de Luxembourg, il doit servir de guide pour l’interprétation des dispositions nationales (CJUE 8 mars 2011, Lessochranarske zoskupenie VLK, aff. C-240/09, RTD eur. 2011. 662, obs. C. Flaesch-Mougin et I. Bosse-Platière ; ibid. 819, obs. L. Coutron ).

Cette nouvelle grille de lecture devrait néanmoins conduire le Conseil d’Etat à réexaminer progressivement sa jurisprudence sur l’effet direct de plusieurs grands traités. Se trouve ainsi consolidée la place des conventions internationales devant le juge administratif.

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